Золотая жила. Самые неудачные проекты российской власти

Материал из CompromatWiki
Перейти к: навигация, поиск


ФЛК, ЕГАИС,  питерская дамба, реконструкция Большого театра, московские парковки, проект "Электронная Россия"

Оригинал этого материала
© "Компания", origindate::21.09.2009

Золотая жила. Самые неудачные проекты российской власти

Андрей Красавин, Ольга Говердовская, Алексей Лоссан, Максим Логвинов

"Распил" бюджетных средств - самый доходный бизнес чиновников и предпринимателей. Чем масштабней затея, тем легче лоббировать ее реализацию. Контроль над финансовыми потоками при этом минимальный - сами чиновники заинтересованы в проектах.

В 4 млн евро обошлось празднование дня рождения российскому бизнесмену Андрею Бурлакову. Скандальную известность он получил, будучи одним из руководителей Финансовой лизинговой компании (ФЛК). Пару лет назад топ-менеджеры ФЛК поменяли сферу деятельности - занялись строительством судов. Подконтрольная государству авиализинговая компания оказалась на грани банкротства, а ее бывшие топы приобрели за 291,9 млн евро немецкие верфи Wadan Yards Group. Эта компания, также набрав кредитов, оказалась в предбанкротном состоянии. Но Бурлакову повезло - бизнес выкупили экс-министр энергетики, а ныне спецпредставитель президента по энергетическому сотрудничеству Игорь Юсуфов и его сын Виталий. Благодаря сделке бывший топ-управленец ФЛК и организовал вечеринку в роскошном "Отель де Пари" в Монако, где гостей живой музыкой развлекал легендарный Элтон Джон.

Откуда деньги? "На примере ФЛК можно писать инструкцию, как украсть из бюджета, - говорит совладелец Национальной резервной корпорации Александр Лебедев. - За несколько лет было выведено около $600 млн бюджетных и привлеченных на рынке средств". По его словам, схема, по которой действовал топ-менеджмент, проста. Инициируется создание фирмы с участием государства, под легендой госпроекта (в данном случае авиастроение) она получает бюджетные деньги, под которые дополнительно привлекаются займы, выпускаются облигации. Затем на офшорные дочерние компании в виде кредитов переводятся средства. На них и покупаются другие активы, а вывести "дочки" из-под управления материнской компании не составляет труда. Примечательно, что с 2003 года председателем совета директоров ФЛК был министр промышленности, науки и технологий Илья Клебанов. Но это не помешало выводу активов. Прокуратура только в этом году возбудила уголовное дело. А в истории с Wadan Yards Group ответ пришлось держать руководству страны. Этот неприятный для России вопрос обсуждался на последней встрече главы правительства Владимира Путина с канцлером Германии Ангелой Меркель в Сочи.

"Ко" попытался проанализировать, как выводились государственные средства из самых масштабных российских проектов и кто за этим стоял. Большинство проектов превратилось в долгострой - например, строительство дамбы и кольцевой автодороги в Санкт-Петербурге. Бюджеты некоторых увеличены в разы - реконструкция Большого театра. А часть проектов - перехватывающие парковки в Москве - пришлось заморозить на неопределенное время.

ФСБ под градусом

Попытку введения ЕГАИС - автоматизированной системы по учету оборота алкоголя - называют одной из самых провальных государственных инициатив. Уже никто не отрицает, что система не работает. Почему чиновники лоббируют ее усовершенствование, а компании продолжают платить за ошибки разработчиков?

Инициатором введения ЕГАИС игроки рынка называют бывшего главу Минэкономразвития Германа Грефа (ответственного за вступление России в ВТО). Под угрозой якобы оказался сам факт присоединения к Всемирной торговой организации. Действовавшая тогда система акцизных складов, когда в каждом регионе под контролем местных властей работали специальные хранилища, где были установлены свои правила игры, "нарушала экономическую целостность страны". В 2005 году для продолжения переговоров по вступлению в ВТО Герману Грефу потребовалось срочно закрыть спецхранилища, чиновники были вынуждены ускорить создание новой федеральной системы учета. С помощью ЕГАИС Кремль хотел получить контроль над производством и продажей алкоголя, а также вытеснить с полок магазинов нелегальную продукцию.

Создание системы поручили ФГУП "Научно-технический центр "Атлас" ФСБ России. То есть процесс курировала ФСБ, которая никакого отношения к регулированию алкогольного рынка не имела. По оценкам независимых экспертов, "Атлас" только на разработку мог получить из федерального бюджета $10 - $20 млн. Идея ЕГАИС выглядела следующим образом: завод-производитель устанавливает на производстве специальный сертифицированный счетчик, который считывает количество выпущенных бутылок, данные передаются на серверы Федеральной налоговой службы, а далее информация о любом передвижении алкоголя (продажа заводом дистрибьютору, дистрибьютором - оптовику, оптовиком - магазину) попадает в глобальную систему. В результате любой проверяющий торговой точки на предмет продажи нелегального алкоголя мог бы получить сведения об истории каждой бутылки.

Внедрение ЕГАИС началось 1 января 2006 года и моментально привело к масшабному кризису на алкогольном рынке. Первыми под удар попали производители, которым пришлось неоднократно останавливать линии из-за технических неполадок. Основные проблемы обрушились на отрасль летом 2006-го, когда к ЕГАИС подключили оптовое звено - дистрибьюторов и импортеров. Система не справилась с таким количеством транзакций, и спиртное исчезло из магазинов. "Алкогольный рынок огромной страны фактически встал из-за недоработок отдельных чиновников, видимо, полагавших, что успеют устранить помехи и после запуска системы", - говорит генеральный директор группы компаний "ФАЮР-Союз" Руслан Албегов. Из-за сбоев производители и дистрибьюторы не могли производить отгрузки. Несколько месяцев автоматизированная система работала в "ручном режиме", когда бухгалтеры компаний лично привозили накладные о передвижении товара в ФНС. Кстати, по словам участников рынка, сотрудники ФНС не умели работать с системой.

В 2008 году оптовое звено было выведено из ЕГАИС, а на розничном звене система так и не заработала. "Основная задача подобного продукта - отслеживать полный оборот алкоголя от производства до его реализации конечному потребителю. Этого не произошло, цикл не был замкнут. На сегодняшний день под контроль ЕГАИС попадает производитель, а розница, как одно из основных звеньев, в него не включена", - констатирует председатель совета директоров "Nemiroff Холдинга" Александр Глусь.

Потери участников алкогольного рынка от введения ЕГАИС с 2006 года оцениваются в $2,5 млрд, а их затраты на установку системы - в $500 млн. При этом годовой заработок "Атласа" (компании платили ему за програмное обеспечение и техническую поддержку) эксперты рынка оценивали в $240 млн.Сейчас многие игроки не видят смысла в существовании ЕГАИС. "Почти треть алкоголя в нашей стране производится нелегально, а доля нелегально уходящей с полок магазинов продукции превышает 45%. Это официальная статистика власти, которая в цифрах показывает низкую эффективность ЕГАИС", - говорит Руслан Албегов. По данным Центра исследований федерального и региональных рынков алкоголя (ЦИФРРА), доля контрафакта на рынке после введения ЕГАИС не уменьшилась, а, напротив, несколько возросла. Система всего лишь фиксирует, что такой-то завод произвел столько-то водки, продал ее такому-то дистрибьютору, то есть к контролю за нелегальной продукцией система отношения не имеет. В мае 2009 года провал проекта признал и президент Дмитрий Медведев.

"Система в ее нынешнем виде ничего не контролирует, - рассказывает Вадим Дробиз, руководитель ЦИФФРА. - К ней притерпелись, она не мешает, но она и никому не нужна - ни рынку, ни контролирующим органам, ни правительству, ни даже ФНС". Теоретически госорганы могли бы использовать ее данные для статистического анализа, но этого пока никто не делает. В то же время только в этом году на совершенствование системы выделено 400 млн руб. Правда, деньги получает уже не структура ФСБ, а ГНИВЦ ФНС РФ. Расценки нового подрядчика на обслуживание програмного обеспечения ЕГАИС выше, чем у "Атласа", в 1,5-2 раза (в среднем это около 100 000 руб. в месяц с каждой компании, подключенной к системе).

В августе 2009 года премьер-министр Владимир Путин представил президенту Дмитрию Медведеву доклад с предложениями по оптимизации ЕГАИС, где намечено вновь подключить к ЕГАИС оптовое звено и розницу. Как отметил один из участников рынка, "если система давала сбои, когда к ней подключилось около 2500 оптовиков из-за невозможности проводить нужное количество транзакций, что же будет, когда к ней подключатся магазины?" Только в Ассоциации компаний розничной торговли, куда входят лишь крупнейшие игроки рынка, состоит около 6000 торговых точек. Кроме того, во многих российских торговых точках просто нет Интернета.

Недостройка века

Еще не построенная дамба, которая призвана защитить жителей Санкт-Петербурга от наводнений, отметила 30-летний юбилей. За это время на строительство было выделено почти 90 млрд руб. Стоимость работ выросла в пять раз.

Власти Северной столицы уверены, что в 2010 году удастся завершить один из самых известных питерских долгостроев - возведение Комплекса защитных сооружений (КЗС) от наводнений в Финском заливе. Проект был разработан в 1977-м, а на прошлой неделе отмечалась "знаменательная дата" - 30 лет с начала строительства. К 1995 году было выполнено около 70% работ, но из-за проблем с финансированием проект заморозили. Реанимировали его в 2003-м, тогда, по сметной документации, дамба стоила 18 млрд руб.

Выделенные на первом этапе 250 млн руб. были освоены, но фактически дело с мертвой точки не сдвинулось. В ситуацию вмешались правоохранительные органы, которые возбудили уголовное дело по факту хищения "на дамбе" 4,5 млн руб. И это лишь жалкие крохи по сравнению с тем, что удалось "увести" из бюджета различным подрядчикам, утверждают эксперты. В 2005 - 2006 гг. разразился грандиозный скандал, связанный со срывами сроков сдачи объектов дамбы, что закончилось массовыми "зачистками" в дирекции КЗС. Возобновить строительство удалось лишь в 2006 году. "После более 20 лет решение вопроса о строительстве дамбы... наконец сдвинулось, после того как стукнули кулаком по столу", - прокомментировала тогда ситуацию губернатор города Валентина Матвиенко. Но одного административного ресурса оказалось недостаточно, в 2007 году пришлось пересчитывать смету. В Росстрое аргументировали это тем, что подорожали стройматериалы, да и сдача объектов шла превышающими темпами. В 2007 - 2008 гг. на строительство было выделено 33,5 млрд руб. Но Росстрой обратился к правительству с просьбой о дополнительных 6 млрд руб. В 2008 году "в связи с корректировкой проекта" финансирование было увеличено еще на 32 млрд руб. С учетом уже потраченного окончательная сумма стала астрономической - почти 90 млрд руб.

"Подобная судьба у многих крупных и не очень инфраструктурных проектов, которые были запущены в тучные годы (при высоких ценах на нефть. - "Ко") и которые теперь могут вызывать вопросы в части обоснованности многомиллиардных трат, - отмечает начальник аналитического управления ОАО "Банк "Петрокоммерц" Олег Соломин. - Раньше действовал принцип "легко пришло - легко ушло", и на обоснование трат смотрели сквозь пальцы. Сейчас "лишних" денег стало меньше, да и власть посылает сигналы о большей ответственности в расходной части бюджетов всех уровней". Но вот о том, что творилось с "распилом" бюджетных средств, остается только догадываться.

В начале года на дамбе побывал заместитель руководителя Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, курирующий КЗС, Владимир Коган, он пообещал, что спрос за каждую копейку истраченных денег будет очень строгий. Но, судя по всему, ни предупреждения чиновников, ни отставки, ни уголовные дела до последнего времени не останавливали желающих "поживиться" на строительстве. Подтверждением тому могут служить результаты проверки, проведенной территориальным управлением Росфиннадзора в Петербурге. Только с августа 2006-го по апрель 2008-го переплата заказчика - дирекции КЗС Росстроя - подрядчикам составила несколько сотен миллионов рублей.

Еще одним препятствием на пути завершения стройки всегда являлась классическая бюрократия. "В проекте чувствуется недостаток административного ресурса, постоянно меняющиеся кураторы никак не способствуют эффективной реализации строительства. В какой-то степени питерская дамба отражает историю экономики и политики России трех последних десятилетий", - отмечает аналитик ИК "Финам" Сергей Фильченков.

Большой куш

Громким скандалом обернулась история вокруг реконструкции Большого театра. Несогласованная корректировка работ привела к росту стоимости проекта реконструкции в 16 раз.

Большим театром на прошлой неделе заинтересовалась Генпрокуратура. Следственный комитет возбудил уголовное дело, обнаружив завышенные сметы на реставрацию. Подозрение пало на заказчика - ФГУ "Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации". В августе 2003-го управление заключило контракт с "Курортпроектом" на проектирование второй очереди реконструкции на сумму 98 млн руб. Но именно вторую очередь не могут завершить до сих пор. По данным следователей, работа "Курортпроекта" оплачивалась трижды, и компании переплатили почти 500 млн руб.

Счетная палата выявила многократное увеличение стоимости работ за счет повторной оплаты, изменения объема и содержания работ. Только за последние два года расходы на реконструкцию выросли на 943,9 млн руб. Под прицел аудиторов попали практически все бывшие с 2003 года и нынешние руководители ФГУ. Но в управлении считают, что состояние театра оказалась хуже, чем предполагалось, и сумма контракта возросла.Претензии возникли не только к проектировщикам. Был заменен подрядчик. В 2005 году им стал "СУИпроект" - дочерняя структура малоизвестного в тот момент "СУИхолдинга". Примерно в то же время основной владелец компании Азарий Лапидус был назначен первым вице-президентом "Системы-Галс". По неподтвержденной информации, в проекте реконструкции Большого Лапидус выступил в интересах "Системы-Галс", но сам топ-менеджер уверял, что действовал в своих интересах. Однако работы по реконструкции театра затянулись. Более того, в 2006 году мэр Москвы Юрий Лужков, фактически отстраненный от работ на федеральном объекте, демонстративно вышел из попечительского совета театра. Как заявил в интервью "Ко" два года назад младший партнер Азария Лапидуса Виктор Карпенко, "здание Большого находится даже не в предаварийном, а в аварийном состоянии. Поэтому вместо трех месяцев, за которые намечалось укрепить несущие конструкции, потребовалось больше года". Для защиты здания от грунтовых вод было решено построить вокруг него "большую кастрюлю" с дном на глубине 24 метров. Таким образом, по словам Карпенко, были увеличены и сроки, и объемы финансирования работ. Несмотря на подобную аргументацию, ходом реконструкции заинтересовались федеральные власти. В мае 2009-го правительственная комиссия во главе с заместителем главы администрации президента Александром Бегловым пришла к выводу, что генподрядчика нужно заменить. Контроль над компанией "СУИпроект" перешел к "Сумма Капитал" Зиявудина Магомедова - известного дагестанского предпринимателя и брата бывшего сенатора от Смоленской области Магомеда Магомедова. Ранее Магомедовы такими проектами не занимались: "Сумма Капитал" специализируется на телекоммуникационном бизнесе и нефтяной логистике.

Смена владельца у генподрядчика привела к смене субподрядчика, в проект вошли близкие московским властям структуры. В частности, группа "СУ-155" стала подрядчиком строительства подземного зала Большого театра. Общая площадь зала, который расположится на шести уровнях, составит 7500 кв. м. Стоимость работ (они должны завершиться в 2010 году), по данным специалистов, может достигнуть 1,5 млрд руб.

По мнению экспертов, цены на работы и материалы за четыре года действительно изменились, хотя никто не отрицает, что реконструкция могла вестись с нарушениями. Не исключено, что смена генподрядчика связана с ослаблением лоббистского ресурса у "СУИхолдинга" Азария Лапидуса, который покинул "Систему-Галс", а само дочернее подразделение АФК "Система" перешло за долги к ВТБ. В такой ситуации компания могла не удержать у себя проект реконструкции. В свою очередь новые владельцы "СУИпроекта" братья Магомедовы сделали себе репутацию на рынке M&A. Поэтому, по мнению экспертов, не исключено, что театр после завершения наиболее сложных работ по укреплению здания превратился в очень привлекательный актив.

Не парковаться!

Одним из самых бюджетоемких проектов столичных властей можно признать программу создания в Москве системы перехватывающих парковок. Предполагалось, что жители Подмосковья и спальных районов города смогут оставлять автомобили на подъездах к центру. Но более чем за 10 лет в столице появилось всего три перехватывающие стоянки.

Первая в Москве перехватывающая парковка была открыта в 2003 году в ЦАО - на площади Крестьянской Заставы, у метро "Пролетарская". Эксперимент назвали ярко - "Юго-Восточный луч", он должен был организовать парковочное пространство на направлении Волгоградский проспект - Марксистская улица - Лубянская площадь. Однако новая затея не пользовалась успехом. Предполагалось, что с парковки автомобилисты будут пересаживаться на наземный транспорт, то есть им предстояло проехать вечную пробку почти всего Волгоградского проспекта. "Идея перехватывающих парковок в столице с учетом ее транспортной загруженности будет актуальной всегда, однако для ее воплощения недостаточно отвести участок земли и поставить охрану. Требуется детальная проработка всех параметров объекта. Его экономика должна включать в себя оптимальное расположение - предпочтительно за пределами Четвертого транспортного кольца или в зоне МКАД", - говорит руководитель PR-отдела "Сити-XXI век" Сергей Лядов. Реализовать идею перехватывающих парковок столичные власти решили еще в 1990-е годы, а места под них были зарезервированы у конечных станций метрополитена в 1980-е годы. Однако Москва тогда еще не стояла в пробках, как сейчас, и постепенно на месте будущих стоянок появились стихийные рынки. Но чиновники не сдавались. В 1996 году проблему строительства перехватывающих парковок попытались решить постановлением столичного правительства "О программе массового строительства многоэтажных гаражей-стоянок на 500 000 машино-мест и организации ее выполнения".

С 2000 года перехватывающие стоянки упоминаются во всех программах развития, концепциях и планах как общегородского, так и окружного и районного масштабов. В частности, ГУП "Мосгортранс" должно было скорректировать маршруты автобусов, троллейбусов и трамваев в соответствии с расположением парковок. С 2005-го по 2007 год финансирование составило около полумиллиарда рублей: 312 млн руб. на разработку документации и 180 млн руб. - на строительство. Данные об освоении этих средств "Ко" обнаружить не удалось.

В 2007 году с уточненной программой выступил главный столичный архитектор Александр Кузьмин. По его словам, Генплан развития Москвы до 2020 года предусматривает размещение стоянок на подходах к центральной части города и на подъездах к нему. Семь первоочередных перехватывающих парковок планировалось возвести у станций метро "Теплый Стан", "Ясенево", "Домодедовская", "Водный стадион", "Ботанический сад", "Полежаевская", "Печатники". Москомархитектура по заказу департамента градостроительной политики разработала предложения. Но эти проекты так и остались на бумаге. Сегодня в Москве работают всего три перехватывающие парковки - на площади Гагарина, на площади Крестьянской Заставы и возле метро "Красные Ворота".

Столичные власти не оставили свою идею. Недавно Владимир Ресин предложил открывать перехватывающие парковки на неиспользуемых стройплощадках в Северо-Западном округе. "В Митино мы сразу решим проблему, для этого можем использовать строительные площадки", - заявил глава столичного стройкомплекса. По его словам, в ближайшие 2-3 года каждая машина в районе "будет иметь свое место". Создание перехватывающих парковок чиновники связывают с открытием в Митино метро, которое должно появиться в районе уже в декабре. По информации департамента дорожно-мостового и инженерного строительства Москвы, стоимость одного места на парковках составит 500 - 700 руб. в месяц. Однако этот проект также вызывает скепсис. "Имело бы смысл сделать такие парковки бесплатными, чтобы человеку не пришлось платить за саму парковку и за поездку на общественном транспорте. Выгода, которую город получит, гораздо больше, чем деньги, собранные за парковку", - считает ведущий эксперт УК "Финам Менеджмент" Дмитрий Баранов. Однако мало кто уверен, что идея создания таких парковок на заброшенных стройках будет воплощена.

Правительство off-line

Проект «Электронная Россия» за последние несколько лет фактически не сдвинулся с мертвой точки. Значительная часть средств, выделяемых под его программы, была потрачена нецелевым образом, подозревают эксперты.

«Расходование бюджетных средств в рамках ФЦП «Электронная Россия», которое осуществляют Росинформтехнологии, напоминает коррупционный сговор», - считает президент группы компаний Cognitive Technologies Ольга Ускова. За время реализации этой программы (с 2002 года) к ее исполнителям накопилась масса вопросов по поводу эффективности использования бюджетных денег. По данным отчета Института современного развития (ИНСОР), более 90% финансирования на внедрение информационных технологий выделялось по линии отдельных ведомств. Это происходило без технической экспертизы, финансово-экономических обоснований и соответствующих расчетов.

Судя по результатам, деньги идут явно не на информатизацию федеральных министерств и ведомств. Чего стоит сам интернет-сайт ФЦП - www.elrussia.ru, который ныне стыдливо носит статус «неофициального». «Кроме того, можно вспомнить подрядчиков, которые фактически провалили заказ по выигранным тендерам. В частности, это ГУП «Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр», который должен был реализовать один из проектов в рамках «Электронной России». Проект планировалось запустить в октябре прошлого года, однако он до сих пор не заработал. Объяснения подрядчика -«наличие более масштабных задач», напоминает ведущий аналитик ОАО «Банк «Петрокоммерц» Алексей Бизин. «Полученные результаты несоразмерны масштабам затрат и первоначальному пафосу проекта. Мне кажется, что здесь есть поле для изучения вопроса о целесообразности использования средств», - отмечает аналитик ИК «Финам» Татьяна Менькова. «Бюджеты крупных стратегических проектов раздуты в разы по сравнению с реальной трудоемкостью их исполнения», - подтверждает исполнительный директор компании Gramant Анатолий Филин. Из более или менее видимых результатов того, на что были потрачены казенные деньги, можно отметить разве что наличие собственных сайтов у 82 из 84 государственных ведомств. Однако их качество оставляет желать лучшего.

Учитывая низкую эффективность использования бюджетных средств, Минфин в августе предложил сократить финансирование программы в 2010 году на 55% - с 2,7 до 1,2 млрд руб. С другой стороны, стратегия развития информационного общества в России предполагает финансирование в размере 152 млрд руб. в 2009-2011 гг., из которых на создание «электронного правительства» планируется потратить 17,9 млрд руб. На неэффективность работы по реализации программы «Электронная Россия» чиновники указывали еще во времена премьерства Михаила Фрадкова, но все ограничивалось лишь устными предупреждениями в адрес министерств и ведомств. Однако тогда «внушения» премьера не возымели должного действия, и к 2007 году исполнители выбирали менее половины выделенных казной денег на реализацию ФЦП.

Борьба министерств за контроль над бюджетом программы, по сути, остановила проект. Разрубить этот гордиев узел решил нынешний глава правительства Владимир Путин. Сначала он отозвал из отпуска министра связи и массовых коммуникаций Игоря Щеголева. Министр доложил, что его ведомство координирует подготовку новой версии ФЦП «Электронная Россия». Пересмотр вызван фактическим срывом программы, а также необходимостью сократить бюджет, который был заложен еще до кризиса. По оценке президента Дмитрия Медведева, «государственные расходы на информатизацию в стране в настоящее время абсолютно сопоставимы с развитыми европейскими странами», но «эффективность использования средств у нас весьма и весьма незначительная».

Признав неэффективность «Электронной России», на прошлой неделе кабинет министров принял решение в 2011 году заменить ФЦП «Электронная Россия» программой «Электронное правительство». Учитывая предыдущий опыт, вряд ли бюджетные средства, выделяемые на эту программу, будут использоваться более эффективно, а тендеры станут более прозрачными, чем было с «Электронной Россией».